Sobre la Ley Española de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres...

La Ley 4/1989, heredera de la Ley de Espacios Naturales Protegidos de 1975, supone, fundamentalmente, el intento de proporcionar un marco unitario de referencia para todas las iniciativas encaminadas a la protección de los recursos naturales, de las especies amenazadas y de los ecosistemas en los que éstas se desarrollan, de ofrecer instrumentos de coordinación para las políticas de conservación de la naturaleza que puedan emanar de las distintas Comunidades Autónomas y de adecuar el ordenamiento jurídico español a las directrices derivadas de la normativa europea vigente en materia de protección de la fauna y la flora y de conservación de los hábitats naturales.

La Ley 4/89 junto con sus posteriores reformas facilitan el marco básico de actuación en materia de conservación de los espacios naturales para el conjunto del Estado. No obstante, el texto legal deja abierta la posibilidad de que, junto a las figuras de protección previstas, cada Comunidad Autónoma, si lo considera conveniente, pueda establecer otras distintas y regular las correspondientes medidas de protección.

Gueyu de Mea, en Peña Mea, Laviana. Fotografía de Anabel Barbón Marcos.

Y esto es lo que ha ido sucediendo desde su promulgación hasta el momento actual: casi todas las Autonomías (con la excepción de Madrid y Cantabria) han desarrollado su propio ordenamiento jurídico en materia de conservación de espacios naturales, con lo cual en estos años se ha ido conformando un amplio cuerpo legal que, aunque en casi todos los casos sigue de cerca el modelo de la Ley estatal, también introduce diferencias importantes, al tiempo que trata de incorporar o desarrollar con mayor extensión principios, normas y preceptos por los que aboga la más reciente normativa medioambiental de carácter internacional.

No cabe duda que, comparada con la de hace tan sólo unos años, la situación actual de España en lo que se refiere a las políticas de protección medioambiental en general, y de conservación de la biodiversidad en particular, ha mejorado sensiblemente.

En efecto, como ya se ha dicho, desde 1989 en adelante, en virtud de sus competencias en materia de medio ambiente y de la posibilidad que abría la Ley de Conservación de los Espacios Naturales, las distintas Comunidades Autónomas han ido estableciendo sus propias legislaciones en la materia y elaborando catálogos cada vez más amplios de áreas protegidas, con lo que la superficie total que en el momento actual se beneficia de medidas de protección se ha visto considerablemente ampliada y son muchas las posibilidades de intervención en aras a la protección de la biodiversidad que hoy se ofrecen desde el ordenamiento legal.

Sin embargo, ante este hecho, que sin lugar ha dudas es positivo, también hay que constatar que, observando el Estado en su conjunto, los planteamientos son tan heterogéneos, la diversidad de figuras de protección tan amplia, los modelos de gestión tan variados y las realidades tan dispares de unos lugares a otros, que la comparación y homologación entre los distintos territorios y la obtención de una visión de conjunto resulta una tarea casi imposible.

Diversidad de figuras de protección

Prueba meridiana de la heterogeneidad y disparidad que subyace en el sistema español de espacios naturales protegidos es la utilización que se ha hecho de las propias figuras de protección, generando una amplia diversidad de las mismas. La Ley estatal 4/89 refunde los regímenes de protección creados por la Ley de 2 de mayo de 1975 en las cuatro categorías de Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos. La declaración y gestión de estos espacios naturales protegidos corresponderá en todo caso a las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial se encuentren ubicados. La única reserva que la Ley establece a favor del Estado es la gestión de los denominados Parques Nacionales –aunque esto será modificado posteriormente-, integrados en la Red de Parques Nacionales en virtud de su condición de espacios representativos de alguno de los principales sistemas naturales españoles, su declaración se realizará mediante Ley de las Cortes Generales.

En Europa, los patrones espaciales, definidos por una superficie reducida y fragmentada, y la gran diversidad de variables que influyen en la articulación de los sistemas de protección nacionales, explican el gran número y variedad de figuras utilizadas para la protección de las áreas naturales. La mayor parte de los países europeos tiene hasta diez figuras distintas de espacios protegidos, pero concentradas tan sólo en dos de las categorías de la UICN (Clasificación de la Unión para la Conservación de la Naturaleza): la IV (espacio de manejo de hábitat/especies) y la V (paisajes terrestres y marinos protegidos). En España, esta situación se ve acentuada además por la descentralización política del país, de forma que existen hasta 47 categorías diferentes de protección. Así, es frecuente la superposición en el mismo espacio físico de diversas categorías de protección procedentes de diferentes normativas (leyes de conservación de la naturaleza, leyes forestales y otras disposiciones, nacionales y autonómicas). Este problema de solapamiento, que afecta a unas 300.000 hectáreas en el país, dificulta el empleo de un lenguaje común, complica la gestión de los espacios naturales, e introduce una gran confusión en la actual política de conservación de la naturaleza.

Las figuras de protección autonómicas

No cabe duda de que la realidad geográfica de las Comunidades Autónomas españolas es distinta de unos casos a otros: extensiones muy dispares y rasgos físicos contrastados, cifras de población, formas de poblamiento y grados de urbanización desiguales, modelos de orientación económica y niveles de desarrollo diferentes, problemas ambientales particulares, objetivos de conservación variados, etc. Todo ello no justifica, en principio, la profusión de figuras de protección que, sin duda con un afán de flexibilidad y de mejor adaptación a los condicionantes del propio territorio, han ido apareciendo en los ordenamientos jurídicos de las distintas Comunidades. El número excesivo de términos empleados, la similitud de contenidos entre vocablos distintos o, por contra, la diferencia entre planteamientos que se esconden bajo denominaciones parecidas, la insuficiente delimitación en el contenido de muchas de ellas, etc. no sólo complica el panorama general y dificulta la coordinación de acciones entre las distintas comunidades, sino que, como ha denunciado repetidamente la UICN, imposibilitan la homologación internacional de las figuras de protección. Y es ésta una situación que, a pesar de las pautas que se apuntan desde los organismos comunitarios, no parece sino irse acentuando con el paso del tiempo puesto que son las normativas autonómicas de más reciente aparición (posteriores a 1995) las que mayor diversidad de categorías presentan.

Con este alto número de figuras de protección se contradicen las recomendaciones y advertencias de los organismos internacionales, especialmente de la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza (UICN), en contra de una proliferación de figuras que imposibilita tanto la homologación entre las redes de distintos países como la evaluación comparada de las estrategias y políticas regionales y nacionale

Sin embargo, el problema generado no reside sólo en la cantidad excesiva de figuras de protección, sino también en el uso que se ha hecho de las mismas. Así, algunas de estas denominaciones que aparecen en la legislación no se han llegado a utilizar, de momento. Existen figuras con distinta denominación, en varias autonomías, pero cuyos objetivos y definición son los mismos, lo que demuestra una falta de coordinación entre las administraciones que las han utilizado. Se viene realizando un uso dispar de figuras con una misma denominación, así como se le asignan objetivos y regulaciones diferentes según la autonomía en que nos encontremos. Puede decirse que muchas de las figuras existentes son prescindibles y pudieran ser sustituidas por las cuatro figuras básicas de la legislación estatal, incorporando las particularidades necesarias en sus instrumentos de ordenación y gestión.

La superposición  y multiplicidad de otras figuras de protección de diverso rango

Por si las figuras vistas hasta aquí fuesen pocas, en todas las CCAA coexisten con ellas otro amplio abanico de categorías de protección, unas veces de carácter internacional (mundiales o europeas), otras nacionales (en su mayor parte surgidas de legislaciones anteriores), y otras incluso autonómicas establecidas a través de diversos mecanismos (como, por ejemplo, el planeamiento territorial, sectorial o urbanístico) que actúan en paralelo a las leyes de protección de los espacios naturales y que, solapándose con ellas, complican aún más el panorama.

Por último, y en lo que a la normativa internacional hace referencia, el repertorio de posibles figuras de calificación es aún más amplio, en parte también por la propia dinámica de evolución en el tiempo. Obviamente, no toda esta vasta colección de figuras de protección ha llegado a ser aplicada en el territorio español, pero sí es cierto que muchas de estas calificaciones, derivadas de Convenios, Acuerdos y Directivas de distinto tipo, tienen un relevante significado en las actuales políticas de conservación ambiental, lo que lleva a que, habitualmente en paralelo a otras calificaciones estatales o autonómicas, se tengan muy en consideración.

No cabe duda de que la situación de las áreas protegidas en el conjunto del Estado español ha mejorado sensiblemente en los últimos años, en gran medida gracias a promulgación de leyes de conservación cada vez más ambiciosas y a la activa política de declaración y protección que la mayoría de las Comunidades Autónomas vienen desarrollando, situación a la que no son ajenos el reforzamiento de las directrices y estrategias comunitarias en materia de conservación de la biodiversidad o la creciente concienciación ciudadana sobre el interés y la necesidad de preservar estos espacios como piezas claves para la mejora medioambiental de los territorios.

Este desarrollo, mayoritariamente positivo, presenta como handicaps una disparidad de planteamientos y una complejidad y confusión en la nomenclatura empleada en cada una de las autonomías que distancia cada vez más a nuestro país de los planteamientos propugnados por los organismos internacionales más relevantes en la materia y que dificulta enormemente la comparación de situaciones y la puesta en práctica de iniciativas y políticas coordinadas de conservación.

La variedad existente es hasta cierto punto lógica, si se tiene en cuenta la propia diversidad del territorio español, con una variedad ecológica y paisajística más que notable, con realidades económicas, sociales, urbanas, poblacionales, etc. diferentes y con problemas y necesidades igualmente singulares, situación ante la que es lógico que los gobiernos autónomos hayan tratado de adaptar la normativa a los problemas concretos de su territorio.

Todas estas circunstancias, sin embargo, no parecen justificar suficientemente la heterogeneidad de planteamientos y la disparidad de criterios y multiplicidad de categorías existente, máxime si tenemos en cuenta que sólo tres comunidades han declarado espacios haciendo uso de todas las figuras posibles. Además, como se ha apuntado en más de una ocasión, las recomendaciones de los organismos internacionales más competentes en materia de conservación de la naturaleza insisten en la necesidad de abordar políticas basadas en objetivos comunes, planteamientos homogéneos y actuaciones coordinadas, algo que parece difícil de cumplir con el fragmentado y variopinto repertorio de normas y figuras hoy vigentes y que, en la actual situación, quizá sólo pueda ser afrontado con ciertas garantías sobre la base de las disposiciones de las directivas europeas, éstas sí aceptadas y asumidas con carácter general.

Por estas razones, he de coincidir con diversos autores en considerar que, a pesar de los logros conseguidos, desde una perspectiva territorial, por la propia incapacidad de la Ley estatal para establecer una red representativa, jerarquizada e integrada y por el excesivo afán de individualización y diferenciación de unos poderes autonómicos con objetivos muy heterogéneos, quizá una de las características más definitorias de la actual red de ENP en España sea su notable fragilidad.